L'Autorità Antitrust ha celebrato qualche giorno fa i 25 anni dalla pubblicazione di «Antitrust and the Bounds of Power», il libro che Giuliano Amato scrisse negli Usa appena terminato il suo mandato da presidente dell'Agcm. Pubblichiamo l'intervento introduttivo di Roberto Rustichelli,presidente dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
Roberto Rustichelli per “Milano Finanza”
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Quando il presidente Amato ha scritto il libro del quale si celebra il quarto di secolo l'antitrust era materia per pochi specialisti. L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato era nella sua prima fase di attività e il paradigma dominante, pur con eccezioni e qualche approccio eretico, era quello di law and economics scaturito dalla Scuola di Chicago, temperato da un approccio più strutturalista nato ad Harvard.
Nell'applicazione concreta si poneva di volta m volta un accento maggiore o minore sulla capacità del mercato di autoregolarsi, ma al centro della scena si collocava pur sempre il tema dell'efficienza. Era un momento storico nel quale si stava passando da una lunga esperienza di economia mista, per non dire dirigista, a una fase di intense liberalizzazioni e privatizzazioni e il vuoto di esperienza antitrust a livello nazionale veniva colmato importando esperienze già consolidate. Così l'hardware, rimpianto istituzionale, era mutuato dall'esperienza europea e il software, la dottrina, prevalentemente dagli Stati Uniti.
giuliano amato cover libro Antitrust and the Bounds of Power
L'approccio di law and economics, che si ricorda che è nato per fornire ai giudici una cassetta degli attrezzi facilmente utilizzabile per leggere la realtà economica attraverso la lente del binomio monopolio/concorrenza, è scivolato sempre più nel tecnicismo, come se la tutela del mercato fosse una tecnica di natura piuttosto meccanica, appliEativa del calcolo di efficienza. in un contesto di questo tipo che ha fatto la sua entrata in scena il contributo del presidente Amato del quale stiamo celebrando i 25 anni dalla pubblicazione. Che abbia costituito un evento fin dall'inizio è testimoniato dalle recensioni che ebbe il libro. Uno dei maggior esperti di antitrust, Barry Hawk, lo definì ad esempio un «refreshing and insightful book» sottolineando come fosse difficile scrivere un libro del genere su una materia nella quale dopo un dibattito ormai lungo un secolo negli Usa e circa la metà in Europea sembrava che ormai tutto fosse già stato detto.
giuliano amato
E come Amato ci fosse riuscito brillantemente. Il nucleo centrale è costituito da quello che potremmo chiamare il paradosso della libertà. L'estensione della libertà individuale finisce per trasformarsi nel suo opposto, nella formazione di un potere privato che comprime fino a schiacciare la libertà economica dei singoli, siano consumatori o altri produttori. Ma c'è di più. Questo fenomeno va inserito all'interno del problema della realizzazione piena di una società liberaldemocratica. In questo contesto non rileva solo il problema del potere privato ma anche quello del ruolo del potere pubblico, che da un lato è necessario a proteggere la libertà privata ma dall’altro può finire per comprimerla oltre misura. Il modo differente di apprezzare quest'ultimo aspetto si riflette nel diverso approccio, piu o meno fiducioso del molo dello Stato (o sulla capacità speculare di autoregolazione del mercato)? che l'antitrust ha assunto negli Stati Uniti e in Europa.
giuliano amato foto di bacco
Ma soprattutto, impostata così la questione, emerge un aspetto che finisce per rimanere oscurato dall'eccessiva enfasi sulla natura dell'antitrust come guardiano del consumer welfare. Vale a dire la constatazione che l'accumulazione di potere economico non va solamente a scapito degli spazi individuali di libertà economica, ma incide sugli stessi meccanismi della democrazia. Il potere economico finisce per condizionare e deviare i meccanismi democratici e la stessa produzione normativa favorendo regole di vantaggio e assetti regolamentari suscettibili di cattura da parte dei regolati. Si può pensare all'intrico di norme tributarie che permettono alle imprese multinazionali di abbattere il loro debito fiscale approssimandolo allo zero.
RELAZIONE ANNUALE ANTITRUST
Si entra in questo modo in una prospettiva politica che non rinnega rapporto dato ad esempio dalla Scuola di Chicago quando ha sottolineato l'importanza dell'efficienza e del potere di mercato nell'enforcement dell'antitrust; ma che considera riduttivo circoscrivere tutto all'effetto sui prezzi, rivalutando l'importanza che la molteplicità di produttori ai quali rivolgersi ha per la libera scelta dei consumatori.
Insomma, il presidente Amato mette in evidenza come il concetto di efficienza, centrale al discorso economico, può essere declinato in due modi: come restrizione dell'output o come massima apertura dei mercati. La scelta di uno o dell'altro ha un impatto rilevante sull'enforcement dell'antitrust, portando a conclusioni divergenti. Le intuizioni del presidente Amato non si sono però limitate a rappresentare un contributo in più tra quelli disponibili nel periodo m cui il libro è stato pubblicato, per quanto sia stato apprezzato. C'è molto altro.
roberto rustichelli presidente antitrust 3
Le questioni sollevate dal presidente Amato e il modo in cui le ha affrontate si inseriscono bene nella revisione/rivoluzione in atto dell'antitrust alimentata dalla percezione dell'inadeguatezza del paradigma del consumer welfare. La scuola cosiddetta neo Brandeis, alcuni esponenti della quale sono stati nominati in ruoli apicali dell'antitrust negli Stati Uniti, ha riportato la questione centrale sollevata dal presidente Amato al centro della scena. Il processo di crescente concentrazione dell'economia americana e i problemi sorti con l'affermarsi delle piattaforme digitali hanno messo in luce come l'approccio di consumer welfare si sia dimostrato carente. Ha favorito paradossalmente la formazione e l'esercizio di potere monopolistico e ha intralciato il funzionamento del processo concorrenziale che tale potere tende invece a limitare.
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La tutela del processo di mercato in questa sua funzione fondamentale è invece il compito affidato all'Antitrust fin dalle origini e questo molo cruciale deve essere recuperato e rafforzato, come il presidente Amato aveva intuito; e ciò è tanto più urgente nello scenario economico che ci si trova oggi a dover affrontare.
La riduzione del concetto di potere monopolistico da potere economico, come originariamente inteso, a semplice potere di mercato ha prodotto una serie di conseguenze negative ultronee alla crescente concentrazione economica, ad esempio in termini di creazione di diseguaglianze e compressione del potere del fattore lavoro, così come tutta una serie di conseguenze negative non-monetarie per i consumatori, ed è inevitabile pensare qui al problema dell'uso dei dati perEonali. in questo senso che la prospettiva diventa politica.
GUIDO STAZI
Si può discutere se la tutela di questi obiettivi debba essere compito diretto e specifico dell'enforcement dell'antitrust e lo stesso presidente Amato nella postfazione del libro a lui dedicato solleva il problema, con l'implicito timore che un'estensione eccessiva del raggio d'azione dell'Antitrust possa condurre dall'avere troppo potere economico ad avere troppo potere politico di intervento sicuro però, che rimodulare la definizione del potere economico nel senso della tutela del processo di mercato possa contribuire anche a realizzare almeno in parte tali obiettivi. Ed è questa la strada già prefigurata dal presidente Amato 25 anni fa, che una moderna autorità Antitrust deve oggi percorrere.
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